*Por Erick Salomón Chávez
Para los estudios de políticas públicas es un asunto de especial interés la Planeación del Desarrollo, más aún si se tiene en cuenta que la Planeación Pública esta intrínsecamente relacionada con aspectos de carácter constitucional y legal, así como valores asociados a la transparencia, la participación, la publicidad, la responsabilidad social y por sobre todo, la democracia en su acepción participativa.Este artículo hace un esfuerzo por acercarse a la realidad de la Planeación Pública colombiana para posteriormente presentar en forma resumida, las bases de una propuesta con miras a corregir falencias del proceso de planeación vigente en Colombia. En su orden, el documento se regirá por la siguiente estructura: 1. Una verificación de hechos históricos de la Planeación en Colombia desde sus inicios a mediados del siglo XX: Se seguirá linealmente un análisis de los periodos que han caracterizado la evolución de la Planeación del Desarrollo en el país hasta la fecha; 2. Un análisis de las problemáticas que se han evidenciado en la práctica de la Planeación: Se describirán las principales problemáticas relacionadas con el funcionamiento actual de la Planeación del Desarrolloen el país y como las mismas terminan influyendo sobre el desarrollo regional y nacional; y 3. Un boceto de lo que se plantea, será una propuesta para la modificación del sistema de Planeación en Colombia: Basado en las experiencias, las problemáticas y la literatura, se plasmaran los lineamientos generales hacia la formulación de una propuesta para la modificación del Sistema de Planeación Colombiano.
LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA: BREVE SÍNTESIS HISTÓRICA DE LA PLANEACIÓN
Los sucesos que han llevado a consolidar la actual estructura de la planeación en Colombia tienen un registro de antecedentes que datan sus inicios en los mediados del siglo XX, en el momento de la post-guerra que sacudió a Europa y catapultaría sólidamente a Estados Unidos como la primera potencia mundial.
Así pues, como preámbulo de los posteriores análisis a los que se dará lugar en este documento, es menester relatar brevemente lo que ha sido la evolución de la planeación en Colombia, para lo cual se ha hecho una distribución histórica que comprende los siguientes periodos a saber:
I. Los primeros acercamientos a la planeación institucional: Conceptos de expertos internacionales
Colombia permaneció durante sus primeras décadas de gestación política republicana como un Estado más entre los de la joven Latinoamérica; su nivel de desarrollo era el de una simple nación agrícola, sin industria importante, caracterizada por la economía latifundista y con discretas urbes que albergaban si apenas algún pequeño porcentaje de la población. La sociedad por lo general empobrecida, analfabeta y dedicada a labores del diario sustento, no entablaba relaciones con el Estado debido en parte a la debilidad institucional del mismo y a su evidente atraso político estructural jalonado por la religiosidad y fuerte resistencia al cambio de los dirigentes políticos de antaño. Para ejemplificar esta situación, puede citarse a Arias Trujillo en su “Historia de Colombia contemporánea” (1920-2010):
En varios aspectos, la situación política también parecía anclada en el pasado. Desde finales del siglo XIX, el Partido Conservador se hallaba sólidamente instalado en el poder. Sin rivales en el horizonte –su enemigo tradicional, el Partido Liberal, había sufrido una apabullante derrota en la Guerra de los Mil Días (1899-1902) –, los conservadores habían impuesto un orden constitucional (1886) basado en una centralización política de corte autoritario, que daba poca cabida a los liberales individuales, y en un integrismo católico, ultramontano y reaccionario, para el cual la “modernidad” constituía una gran amenaza para la sociedad colombiana. (Arias, 2011, p. 14).
Por otra parte, el mundo se enfrentaba a las más grandes convulsiones de toda su historia; Europa, la gran potencia desde la caída del Imperio Romano, se abocaba a dos guerras desproporcionadas (Primera Guerra Mundial: 1914 – 1918 y Segunda Guerra Mundial: 1939 – 1945) y producto de ello su industria se sumía en la ruina, dejando a Estados Unidos como la única gran potencia intacta en el periodo post-conflicto.
De esta manera no parece coincidencial que para los años 1923, 1930 y 1950 el país (y otras naciones latinoamericanas) recibiera la visita de dos misiones extranjeras que pretendiesen coadyuvar al desarrollo colombiano con la implementación de estrategias para el desarrollo económico, tal es el caso de la Misión Kemmerer (1923 y 1930) y la Misión Currie (1950), que adelantaron análisis de la situación y formularon propuestas para que el Gobierno revitalizará la economía nacional y de esta manera diera un paso decisivo hacia la industrialización (con las implicaciones que esto traía, como la compra de maquinaria, materias primas, y otros productos desechados o en desuso en la destruida Europa), siendo esta, por aquel entonces, la herramienta considerada decisiva para conseguir el desarrollo.
Es así, que las primeras experiencias de Colombia en la Planeación del Desarrollo se darían de la mano de comisiones de expertos internacionales, que con sus recomendaciones, llevaron al Estado a institucionalizar la planeación como un mecanismo para el desarrollo, lo cual se ve evidenciado en la reforma constitucional de 1945 (le da la función al Congreso de “fijar los planes y programas a los que debe someterse el fomento de la economía nacional”) y los posteriores documentos nacionales para la planeación, que germinarían en los sesentas.
II. La planeación de Estado: Documentos anteriores a la Carta de 1991
Después de una primera etapa de reconocimiento en el campo de la planeación, los gobiernos de turno se darían a la tarea de posibilitar, en alguna manera, que la planeación se convirtiera en una realidad práctica para orientar el devenir nacional. Por esto mismo, hizo tradición la formulación de grandes planes nacionales titulados de forma tal que indicasen por sí mismos hacia donde se dirigía Colombia, lo cual ha seguido sucediendo hasta los planes formulados en la actualidad. A continuación se hace una relación de los planes de esta etapa:
Cuadro 1. Planes formulados antes de la Constitución Política de 1991
| NOMBRE DEL PLAN | PERIODO | PRESIDENTE QUE LO FORMULA |
| Desarrollo económico y social | 1961-1970 | Alberto Lleras Camargo |
| Planes y programas de desarrollo | 1969 – 1972 | Carlos Lleras Restrepo |
| Las cuatro estrategias | 1970 – 1974 | Misael Pastrana |
| Para cerrar la brecha | 1974 – 1978 | Alfonso López |
| Plan de integración social | 1978 – 1982 | Julio César Turbay |
| Cambio con equidad | 1982 – 1986 | Belisario Betancur |
| Plan de economía social | 1986 – 1990 | Virgilio Barco |
| La revolución pacífica | 1990 – 1994 | César Gaviria |
Fuente: Departamento Nacional de Planeación – DNP, elaboración propia
Se evidencia que durante el lapso de tiempo que tomó la normalización de la herramienta, la planeación se implementó con cierto grado de incoherencia temporal respecto de los gobiernos que formularon los planes (1961 – 1974), no obstante en el periodo subsiguiente se convertiría en un estándar la formulación cuatrienal correspondiendo con el periodo de gobierno del presidente de turno.
Ahora bien, se incluye el Plan de Gaviria “La revolución pacífica” en la fase anterior a la Constitución de 1991, precisamente porque su aprobación se dio bajo la tutela de la Carta de 1886.
III. La introducción a la planeación moderna: lo que ha seguido a la Carta de 1991
El momento de la planeación en Colombia posterior a la promulgación de la Constitución de 1991, es descrito por separado de los planes anteriores debido a las medidas que preveía la Carta Magna incluyendo en forma directa aspectos para la Planeación del Desarrollo y dándole de entrada un estatus muy superior al que se le había otorgado mediante modificaciones a la Norma del 86.
Es así que a partir de 1991 la planeación fue involucrada como parte activa del Estado colombiano en todos sus niveles y a la misma se ligaron elementos que prácticamente equipararon el hecho de planear y ejecutar el plan, con el de gobernar. A partir de 1991, los Planes Nacionales de Desarrollo que han desarrollado los gobiernos de turno, han intentado ser el reflejo más claro del carácter y el actuar de cada Gobierno, siendo el principal derrotero de sus propuestas programáticas electorales y convirtiéndose, después de atravesar el proceso legislativo para convertirse en Ley de la República, en la principal característica de las acciones que el Ejecutivo (nacional y territorial) emprende en la satisfacción de las necesidades de desarrollo que se tienen en la sociedad colombiana.
En el cuadro mostrado a continuación, se señalan los Planes de Desarrollo aprobados hasta la fecha con posterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991.
Cuadro 2. Planes formulados después de la Constitución Política de 1991
| NOMBRE DEL PLAN | PERIODO | PRESIDENTE QUE LO FORMULA |
| El salto social | 1994 – 1998 | Ernesto Samper |
| Cambio para construir la paz | 1998 – 2002 | Andrés Pastrana |
| Hacia un Estado Comunitario | 2002 – 2006 | Álvaro Uribe Vélez |
| Estado Comunitario: desarrollo para todos | 2006 – 2010 | Álvaro Uribe Vélez |
| Prosperidad para todos | 2010 – 2014 | Juan Manuel Santos |
Fuente: Departamento Nacional de Planeación – DNP, elaboración propia
Puede observarse entonces, que los Planes de Desarrollo son en su complejidad no solamente una herramienta para la planeación, sino también un mecanismo altamente efectivo para la imposición ideológica del gobernante que delimita y define las problemáticas que va a atacar así como, posteriormente, las medidas que adoptará con su ejercicio de poder para lograr la superación de la situación identificada. De esta forma se decide como la sociedad debe beneficiarse de la actuación del aparato estatal y también en qué condiciones podrá acceder a su intervención. Ejemplos de lo mismo pueden verse en los dos planes comprendidos en el periodo 1998 – 2006, donde, a juicio de los dos presidentes de turno, se estipularon y dirigieron estrategias diferentes para la lucha contra las guerrillas. En el primero, se habló de alcanzar una paz dialogada, con consensos entre las partes, desmilitarización y desestatización de territorio para posibilitar la confianza guerrillera, disposición de recursos y negociadores de relevancia política y garantías para la repliega en caso de levantamiento de las negociaciones; por otra parte, en el segundo caso, el énfasis se dio en la acción militar contrainsurgente y la búsqueda de una “imposición de la paz” garantizada por el monopolio de las armas abrogado al Estado y sus fuerzas militares.
Entonces, la relación de lo anterior con los Planes de Desarrollo correspondientes puede verse en el siguiente cuadro:
Cuadro 3. Diferencias en la lucha contraguerrillera de dos Planes de Desarrollo
| NOMBRE DEL PLAN | PERIODO | ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LAS GUERRILLAS |
| Cambio para construir la paz | 1998 – 2002 | Se pretendió una doble estrategia que combinaba seguridad e inversión con una agenda política de negociación con los grupos armados. De esta forma se llevó a lo territorial a estar supeditado a una desprotección institucional de Estado que permitió“despejes”en la región del Caguán, en pos de adelantar una serie de diálogos conducentes a posibilidades reales de salida al conflicto armado con las guerrillas alzadas en armas. |
| Hacia un Estado Comunitario | 2002 – 2006 | Se acuñó la estrategia de “seguridad democrática” basada en una fuerte política sobre lo territorial, como se desprende del primer punto de la estrategia recogida en la Ley 812 de 2003: 1. Control del territorio y soberanía nacional. Así, se planteó que lo territorial debía ser impactado directamente por una agresiva política de seguridad desde la acción militar que incluiría la participación activa de la ciudadanía en el esquema de solución del conflicto bélico. |
Fuente: Departamento Nacional de Planeación – DNP, Ley 812 de 2013 y Ley 508 de 1999, elaboración propia
De esta manera, se sustenta el hecho ya argumentado de que la Planeación del Desarrollo es un vínculo que se forma, de manera exógena a los territorios, entre el nivel nacional y el municipal y que conlleva una enérgica carga ideológica del presidencialismo tan fuertemente marcado que se reconoce en el país.
IV. El contexto en que se desenvuelve actualmente la Planeación del Desarrollo
Actualmente la Planeación del Desarrollo colombiana ha tenido como una de sus principales innovaciones, la inclusión en el marco normativo de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT (Ley 1454 de 2011), que, no obstante haber sido tan esperada y solicitada desde que la Constitución la ordenara en el 91, no ha resultado del todo bien apreciada, especialmente, porque parece quedarse bastante corta con respecto a lo que de ella se esperaba.
En efecto, el legislador se limita a listar conceptos y a disponer preceptos que estaban ya definidos desde la Carta Magna, introduciendo de paso consideraciones que otorgan a la organización territorial características asociativas únicamente con fines de planeación, pero dejando para la posteridad el principal requerimiento que le hace el territorio: la definición de las Regiones como Entidades Territoriales (RET). Es así que el artículo 36 de la Ley 1454 de 2011 deja entrever la falta de disposición que se tiene para dar un paso hacia la completitud de los eslabones del ordenamiento territorial colombiano: “De conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política la Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República”.
Es así que, el modelo de planeación que impulsa a los territorios a esperar las determinaciones de los niveles exteriores para acomodar su propia planeación a las mismas, sigue reforzándose.
Finalmente, vale la pena enunciar el marco normativo de la planeación y el ordenamiento territorial en Colombia, como instrumento válido para comprender la actualidad del sistema:
- Constitución Política de Colombia (1991): Titulo XII, Capitulo 2: De los planes de Desarrollo. Artículos 339, 340 y 342.
- Ley 152 de 1994: Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
- Sentencia C540 de 2003: Con respecto a las funciones de los Consejos Territoriales de Planeación.
- Decreto 1188 de 2003:Por medio del cual se establecen procedimientos para la coordinación de funciones administrativas entre el nivel nacional y el nivel territorial.
- Ley 1450 de 2011: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
- Acto Legislativo 05 de 2011: Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
- Ley 1454 de 2011: Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
- Ley 1523 de 2012: Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
- Ley 1530 de 2012: Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
- Ley 1551 de 2012: Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
- Decreto 2482 de 2012: Por el cual se establecen los lineamientos generales para la integración de la planeación y la gestión.
- Ley 1625 de 2013: Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas metropolitanas.
- Ley 1617 de 2013: Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.
LAS PROBLEMÁTICAS QUE IMPLICA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLOEN TODOS LOS NIVELES DEL TERRITORIO
A pesar de la modernización de la Administración Pública con la incorporación de normativa que implica conceptos de vanguardia y que a su vez aboga por un adelantamiento de la organización territorial con la puesta en marcha de procesos estructurados de planeación, aun no se han podido superar problemáticas básicas que impiden un desarrollo real del país en su conjunto y que están directamente relacionadas con las falencias que en materia de planeación presentan las Entidades del nivel territorial, ante todo en su articulación con el nivel nacional y las visiones que desde el Ejecutivo del sector central se plantean para el nivel regional.
Vale la pena, entonces, traer a colación a Jorge Iván Cuervo(2007), quien elaboró un análisis de la Planeación en Colombia fundamentándose en un estudio de las problemáticas existentes para proceder con una correcta Planeación del Desarrollo. De lo encontrado por Cuervo, se ha elaborado un listado de las principales problemáticas de la Planeación del Desarrollo identificadas en el marco de su texto, con la introducción adicional de otras que se han considerado relevantes para profundizar en la complejidad del tema. Además, se ha procedido con la clasificación de las problemáticas en tres grandes grupos que permitan un análisis de mayor profundidad:
Cuadro 4. Clasificación de problemáticas en el actual modelo de Planeación del Desarrollo
| ÍTEM | PROBLEMÁTICA | DESCRIPCIÓN |
| GRUPO # 1: PROBLEMÁTICAS DE ÍNDOLE ECONÓMICA | ||
| 1 | La planeación se hace con un enfoque exclusivamente economicista | Desde sus orígenes, la planeación colombiana ha sido caracterizada por un fuerte matiz economicista, el cual ha hecho que los intereses de desarrollo de los gobiernos de turno estén primordialmente enfocados en garantizar el crecimiento económico, acrecentando los volúmenes del PIB e implementando mecanismos para que la economía se desenvuelva en un marco de confianza y continuidad. Es de esta manera que otros campos y matices del desarrollo no han gozado de especial relevancia a la hora de planear; elevar los estándares de la calidad de vida de la población objeto delaccionar de la planeación se ha resumido en objetivos como la generación de empleos o la aplicación de incentivos en pro del mercado como agente dinamizador de la ocupación laboral, descuidando entonces lo respectivo al bienestar humano y la garantía de los mínimos vitales que conforman en su conjunto un elemento de mayor impacto a la hora de hablar de calidad de vida en la sociedad. |
| 2 | La planeación adelantada no corresponde con la actual teoría económica del desarrollo ni con el discurso moderno de políticas públicas | En alguna manera parece que la estrategia de planeación en Colombia obedece a directrices propias de las primeras recomendaciones de los expertos internacionales que hace medio siglo llegaron al país para instruir al Estado en su incursión institucional en la planeación. No obstante, la constante evolución de le doctrina de la planeación, acompañada de visiones recientes respecto del concepto desarrollo(para ilustrar lo mismo se puede conocer la visión de Sen (2000) acerca del desarrollo como una medida de bienestar, donde lo importante es garantizar que las personas ostenten la capacidad y la libertad para forjar y hacer uso de sus propios ingresos), han hecho que exista un rezago en materia de planeación puesto que la concepción de desarrollo no se ha actualizado a la velocidad de las investigacionesque establecen su pertinencia más allá del tema eminentemente económico.Además, el sistema de planeación tal cual se ejecuta, pone en evidencia gruesos cuestionamientos en cuanto a la conveniencia de subyugar la practica gubernamental al inflexivo espacio normativo impuesto desde un Plan de Desarrollo, en palabras de Jorge Iván Cuervo: … la idea de la planeación del desarrollo que subyace a la práctica institucional colombiana de elaborar y ejecutar planes de desarrollo, como el marco normativo donde se inscribe la acción de los gobiernos –nacional, departamentales y municipales–, no corresponde ni con las exigencias de la teoría económica actual sobre el desarrollo ni con la evolución del discurso y la práctica sobre la gestión pública y las políticas públicas. (Cuervo, 2007, p. 176) |
| 3 | La acción gubernamental está totalmente atada al tema presupuestal | En el caso puntual de Colombia ha hecho tradición que sea más importante la pregunta “¿Cuánto costará ese Plan de Desarrollo?” que otras de gran relevancia, como por ejemplo “¿Es pertinente la acción gubernamental planteada en ese Plan para el real desarrollo del país?, ¿Vale la pena la inversión de los recursos en el contexto del bienestar humano?, ¿Quiénes son los beneficiarios reales de la planificación a ejecutar?, ¿Acaso hay opciones diferentes que resulten más apropiadas?”; sin que lo mismo quiera decir que resulte inconveniente dar importancia a la cuestión del costeo del Plan. El problema de supeditar un plan a su perspectiva presupuestal, reside en el hecho de atar el accionar administrativo del Estado a la disponibilidad de recursos que debe ser conducida y aprobada por un legislativo con sus propios intereses algunas veces contradictorios con los plasmados en la planeación del Ejecutivo que, en miras de garantizar que se le dé libertad de acción, sucumbe a las presiones para lograr la realización de su propuestas programáticas, convirtiendo de paso el Plan de Desarrollo en un simple Chek List con propósitos a señalar como cumplidos (esto mismo se puede acoplar a las realidades del nivel territorial). En términos de Cuervo: “Más que planes de desarrollo hablamos de listas de mercado y de programación del gasto y de las transferencias”. (Cuervo, 2007, p.187) |
| 4 | Colombia tiene baja producción en su economía y altísima concentración del ingreso y deterioro constante de la calidad de la vida de cerca de la mitad de la población | En consecuencia de lo desarrollado antes, se evidencia que, en las cifras del PND, los veintitrés años que han sucedido a la Constitución de 1991 y la Planeación del Desarrollo que se ha adelantado en ellos, no han tenido la eficacia esperada, pues para el 2012 las cifras del DNP arrojaron que el 32.7% de la población continua en situación de pobreza monetaria, mientras que la distribución de la riqueza en el indicador GINI es de 0.539, siendo obvio que las proyecciones hechas en la sumatoria de los planes ejecutados, no se han podido alcanzar. Lo mismo no explica porque la planeación persiste en tener un talante macroeconómico por sobre, incluso, lo humano. |
| GRUPO # 2: PROBLEMÁTICAS RELACIONADAS CON LA ESTRUCTURA | ||
| 1 | El modelo de planeación colombiano se ha basado en construcciones foráneas | Como se explicó en la síntesis histórica de la planeación en Colombia, la misma no ha pasado de ser una aplicación de modelos y experiencias extranjeras, que bien no se aplican al contexto específico de la realidad nacional, o no resultan pertinentes para la discusión moderna de la planeación. |
| 2 | La introducción de la planeación en Colombia fue resultado de las presiones de globalización internacionales | El afán por la industrialización acelerada de Latinoamérica y otros países en vías de desarrollo, se debió inicialmente a las necesidades que tenían los países europeos y los Estados Unidos por sacar sus productos hacia nuevos mercados después de las guerras que destruyeron sus circuitos económicos internos. Es así que la planeación en sus comienzos surgió más que como una intención de fomentoal progreso de los países menos adelantados, como una herramienta para alinearlos en torno a las expectativas de mercado que les preocupaba (lo cual explica la trascendencia de lo economicista en los planes de desarrollo colombianos). |
| 3 | La planeación en Colombia se caracteriza por ser extremadamente rígida | La Constitución Política de Colombia de 1991, consagra la planeación como una norma que deberá ser aprobada por el Congreso de la República (Ver numeral 3 del Artículo 150 de la CPC) y posteriormente, en la Ley 152 de 1994 se despliegan como tal los alcances y parámetros que rigen la planeación. Todo esto, ha convertido la planeación en un asunto rígido, de difícil reforma, en el cual no se tienen en cuenta los factores atenuantes de corto y mediano plazo y que, al operar como una Ley, conlleva obligatoriedades innecesarias en cuanto al ejercicio de la planeación. Es importante resaltar que Colombia es uno de los pocos países en los cuales se planifica a través de Leyes de la República, siendo más común y conveniente el ejercicio de otros países que formulan documentos generales de planeación y se dan a la tarea de ejecutarlos y realizar los ajustes que resultan pertinentes en medio de los avances parciales. |
| 4 | La planeación colombiana carece de visión de mediano y largo plazo | Se debe tener en cuenta que la Planeación del Desarrollo de un país pretende alcanzar objetivos globales para el beneficio de la población, no obstante, teniendo en cuenta que la ejecución de un plan no puede equipararse temporalmente con los impactos que se generarán, la continuidad, el análisis y la evaluación de los objetivos y efectos de la planeación, requieren trascender en el tiempo, y por lo mismo no es concebible que la planeación en Colombia se proyecte para el periodo de un Gobierno, es decir, cuatro años, cuando las problemáticas para generar desarrollo requieren perspectivas de más largo alcance. En este sentido es importante observar ejemplos de planeación en el caso Japonés e incluso en la era soviética, para comprender la importancia de incluir en el sistema de planeación una visión de largo plazo. |
| 5 | Los Planes de Desarrollo son a menudo desbordados por la realidad | Es imposible queel Gobierno (nacional), adoptando las perspectivas surgidas desde Bogotá, logré prever y acercarse puntualmente a las realidades de las regiones y microrregiones, por lo cual las propuestas generadas desde la planeación central del desarrollo, e incluso desde la territorial, no resultan congruentes con la vivencia social al tener una cierta jerarquización (la planeación territorial se rige por los planteamientos de la planeación nacional) y no ser producto de un contacto directo con las problemáticas que pretende atacar. Es así que la realidad termina superando el diagnostico que servía de sustento a la planeación. |
| 6 | La planeación se plantea de manera exógena a las necesidades territoriales | En Colombia la planeación se da desde lo nacional hacia las regiones, es decir, las entidades territoriales deben acomodarse a los parámetros establecidos en el nivel central y de esta forma, el marcado presidencialismo del país es el que orienta las planeación de las regiones, creando de esta forma un corto circuito entre las necesidades particulares de los municipios, los departamentos y lo que se identifica y diagnostica en el Departamento Nacional de Planeación y el programa electoral del gobernante. |
| GRUPO # 3: PROBLEMÁTICAS DE ORDEN POLÍTICO Y JURÍDICO | ||
| 1 | La planeación (en lo que respecta a sus planteamientos y posterior aprobación) está altamente supeditada al accionar de grupos de interés | Como grupos de interés pueden comprenderse aquellos conjuntos de actores, políticos o no, que pueden presionar el direccionamiento de las políticas públicas a favor de los intereses particulares de los individuos a los que representan. Esto es posible debido a la influencia que ejercen por su posición de relevancia social, importancia política, poder económico, o capacidad de direccionamiento sobre la opinión pública. Estos grupos de interés tienen en Colombia un papel fundamental a la hora de permitir o no determinada intencionalidad del Ejecutivo en torno a la Planeación del Desarrollo. También pueden hacer que se introduzcan elementos favorables a sus propios intereses, incluso si los mismos no son acordes a los de la sociedad en su expresión colectiva. |
| 2 | Cómo la planeación se materializa en la forma de una Ley de la República, está sujeta a la conveniencia del legislativo que decide su aprobación | En el contexto de lo descrito con respecto a los grupos de interés, se da el caso de las dificultades a las que se ve sometida la administración para lograr la aprobación de sus propuestas de desarrollo, toda vez que el cuerpo colegiado que aprueba el plan puede estar sujeto a circunstancias de oposición al Gobierno de turno, en cuyo caso, es suficiente con conformar un bloque mayoritario que restrinja la aprobación del Plan o por lo menos condicione su aprobación a la entrega de contraprestaciones de cualquier índole. |
| 3 | Las sentencias de la Corte Constitucional han terminado por asimilar el concepto de “Gobernar” con el de “Planear” | La Corte Constitucional ha venido sentando doctrina al acotar la actuación institucional del Estado dentro de los parámetros exclusivos fijados por el “modelo global de planeación”, siendo ejemplos de esto: “[…] De otra parte, este modelo de planeación (el adoptado por la Constitución del 91) pretende ser global, es decir abarcar todas las esferas del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como territorial”. (Sentencia C-557/00 Capítulo VII – Consideraciones de la Corte; negrillas y texto en cursivas no hacen parte del original)” “[…] Estos propósitos y objetivos nacionales deben estar desarrollados por la acción estatal, que al respecto estará determinada por la ley del Plan, de suerte que se señalan las metas y, sobre todo, las prioridades a mediano plazo. Asimismo, debe preverse las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno” (Sentencia C-337/93 Capítulo VI – Consideraciones de la Corte; negrillas no hacen parte del original) |
| 4 | Las sentencias de la Corte Constitucional refuerzan la concepción economicista de los Planes de Desarrollo | En consonancia con lo anterior, se evidencia como la Corte ha contribuido con sus interpretaciones a consolidar la visión de la planeación como un acto de actuación estatal desde lo netamente económico; “El concepto de planeación que acoge la Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo económico de libertad de empresa que rescata, sin embargo, las facultades estatales de intervención económica. El modelo que adopta la Carta de 1991, hace énfasis en la autonomía de las regiones en la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo óptimo de redistribución del ingreso, en el principio de participación ciudadana y de concertación en la formulación de las políticas de planeación, que refuerza la vigencia del principio democrático, y en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica” (Sentencia C-557/00 Capítulo VII – Consideraciones de la Corte; negrillas no hacen parte del original) |
| 5 | Colombia es un país con gran superávit normativo y de planeación | Es notable la vocación que la patria de Santander ha tenido desde sus inicios, por consolidar un amplísimo conjunto normativo en su derrotero legislativo. Así pues, es evidente que la realidad ha optado por desconocer y superar el paradigma normativo, banalizándolo o acomodándolo de forma tal que se “cumpla con el requisito” sin que lo mismo implique que el objetivo de la norma haya sido alcanzado. |
HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTA PARA LA ADOPCIÓN DE UN NUEVO MODELO DE PLANEACIÓN PÚBLICA DEL DESARROLLO
- Descripción General de la Propuesta
Un nuevo esquema de Planeación del Desarrollo pasa necesariamente por la obligatoriedad de enfrentar las problemáticas identificadas, lo cual implicará cambios en la concepción general de la distribución del territorio así como en la forma en que se priorizan las necesidades y se abordan los problemas socialmente relevantes que deben componer un documento de Plan.
Así pues, la planeación deberá tener un enfoque de adentro hacia afuera en el cual tengan preponderancia los Municipios como generadores primarios de las necesidades que deben ser satisfechas con la Planeación del Desarrollo. Adicionalmente, que se complete el ordenamiento territorial dispuesto en la Constitución del 91 es de gran importancia para imprimir coherencia a la planeación integral del desarrollo. Fortich y Leiva (2009) realizan un estudio para lograr mostrar como la Constitución estableció la existencia de una descentralización a nivel administrativo y formuló la necesidad de que el legislativo diese lugar a la organización del territorio (descentralización territorial) por medio de la división que se presenta a nivel regional y provincial. No obstante, veintitrés años después de esta disposición constitucional, sigue sin desarrollarse la reglamentación que permita dar un “reconocimiento de la riqueza, de la diversidad étnica, cultural y geográfica” (Fortich & Leiva, 2009, p. 3).
La planeación colombiana debe además superar la profunda concepción normativa en la que está sumida, pues la misma es, quizás, el eje central en torno al cual gravitan la mayoría de las demás problemáticas que impiden avances concretos en el desarrollo planeado. Por eso, una propuesta efectiva deberá apuntar a la eliminación de la planeación como una postura de talante exclusivamente jurídico, para dotarla de la connotación de un documento rector de política pública, capaz de orientar el actuar gubernamental y de permitir los ajustes correctivos que lleven a garantizar los objetivos propuestos desde un consenso ampliado, en el cual la voz de la ciudadanía cobre especial relevancia.
Finalmente, un nuevo modelo estructural de Planeación del Desarrollo debe incluir objetivos nacionales y territoriales diferenciados, que se encuentren acordados por convención de largo plazo con etapas o fases de corto y mediano plazo y que de paso resten influencia a personalismos innecesarios, para sumársela a la sociedad como actor decisivo en la formulación de estrategias para su propio bienestar.
- Un cambio en la concepción de la Planeación
La planeación debe abandonar su papel de mecanismo meramente técnico, como se ha expuesto ya; para que se plantee una concepción más adecuada de Planeación del Desarrollo en el contexto colombiano, es menester que se dejen de lado las visiones ventajistas que han sostenido durante largo tiempo los políticos interesados en proyectar intereses particulares en la planeación de Estado.
No obstante, el garantizar este propósito depende en gran medida de vencer primero las deficiencias de tipo estructural que acompañan al proceso de planeación en la actualidad, desarrollando de esta forma una percepción de las Entidades Territoriales como planeadoras de primera mano y agentes decisivos en la identificación de las problemáticas a solucionar. Pero es aquí donde cobran relevancia aspectos de mayor complejidad para lograr establecer un proceso planeador de elevada calidad, siendo el principal garantizar la completitud del ordenamiento territorial, con la descentralización que lo mismo implica, para lo cual deberán delimitarse las regiones que dividen político administrativamente la geografía nacional y los departamentos que las conforman.
Así pues, se considera completo un sistema de planeación que encuentre su origen en los territorios y de esta forma escale hasta llegar a lo nacional, lo que implica abandonar la práctica de planeación situacional (que depende de la posesión del gobernante y el requerimiento legal de ejercer su mandato por la guía de una norma planeadora, formulada en unos pocos meses por el personal que él designe y bajo las presiones que indique el cuerpo colegiado aprobador, los grupos de interés, y las diversas fuerzas decisorias –que casi nunca, curiosamente, incluyen a la comunidad-) reemplazándola por una práctica continua, que se autoevalúe constantemente y realice un seguimiento apolítico.
En el esquema de una futura propuesta consolidada, lo descrito anteriormente, atenderá la planeación, en el sentido macro, como una convención que ponga de acuerdo los intereses municipales en una perspectiva departamental, la perspectiva departamental en una visión regional y finalmente unifique los objetivos en el marco de una convención nacional para el desarrollo que arroje un documento rector de largo plazo en el cual se fundamenten los presidentes de turno para formular y ejecutar políticas públicas que alcancen los objetivos planteados en los plazos y condiciones previstos desde la planeación acordada por la suma de los acuerdos territoriales.
- Hacia la culminación del proyecto de descentralización territorial plasmado en la Constitución de 1991
A la fecha (desde el 91) se entregaron (antes de la Ley 1454 de 2011) más de una veintena de PLOOT (Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial) a consideración del Congreso de la Republica, con el objetivo de establecer la división político – administrativa que contemplaría la existencia de Regiones como elemento articulador entre el orden local y el nacional. Sin embargo, los numerosos obstáculos antepuestos por el Legislativo, hicieron imposible que tomara forma lo proyectado por la Constituyente en los Artículos 288, 306 y 307 de la Carta.
Desde la academia, los intelectuales se han dedicado con vastas pretensiones a verificar posibilidades para la finalización del proyecto de consolidación territorial de Colombia como país; es así que en una recopilación del profesor Normando J. Suárez(2010) se traen a colación los diversos intentos de PLOOT que, sin éxito, se llevaron a cabo antes de la aprobación de la LOOT en 2011, así como algunas de las propuestas de organización político – administrativa a través de la inclusión de Regiones. Una de las de mayor interés, por ejemplo, es la que Suárez rescata de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) en 1994, formulada por el constituyente Orlando Fals Borda y en la cual se sugiere la creación de las entidades territoriales denominadas Regiones de forma tal que el país se conforme en un total de 8 Regiones: Región Amazonía, Región Pacífico Sur, Región Pacífico Norte, Región Andina Sur, Región Andina Norte, Región Central, Región Orinoquia y Región Caribe.
De esta manera la COT “…se fundamenta teórica y metodológicamente en que la unidad nacional se reconstruye desde la diversidad de sus entidades territoriales, y la forma de organización política es la de un Estado regional” (Suarez, 2010, p. 23). Esto demuestra que la necesidad y urgencia de establecer el paso definitivo hacia una unidad basada en el respeto de la diversidad social, cultural, étnica, etc. así como en la reunión diferenciada de actores, es una preocupación que está latente y debe atenderse, más aún, con miras a un replanteamiento de la planeación colombiana.
Finalmente, en el 2011, se acogió la Ley 1454, que dispone la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT. No obstante, la misma no ha profundizado en las disposiciones previas de la Constitución, prueba de ello es que dejo en el aire y para las disposiciones de una Ley posterior, la definición de las Regiones Entidades Territoriales – RET, lo cual hace evidente que la necesidad permanece y los aportes esperados por el legislativo para dar forma definitiva a la organización territorial colombiana aun están pendientes.
- La Planeación como herramienta para el desarrollo real de las regiones
Aunque se ha establecido normativamente la planeación a nivel territorial (Municipios y Departamentos), la misma goza de una gran falencia: debe acogerse al Plan Nacional de Desarrollo formulado desde lo Nacional. Los defensores de este esquema argumentarán que esto no implica una sujeción detallada que implique detectar problemas y formular objetivos de manera autónoma, no obstante, la cuestión central que no se responde con esto es ¿por qué la dinámica no puede darse en el sentido inverso, siendo que las Entidades Territoriales gozan de autonomía y además las necesidades surgen en el ámbito local, por lo cual el diagnostico se realiza más fácilmente desde allí? Por lo mismo, resulta evidente que la práctica de planeación de los Municipios ha sido defectuosa, pues no se ha dado sino como un ejercicio técnico, carente de reflexión y análisis y con una profundidad mediocre que desobliga a la comunidad de entenderse con un proceso que, en resumidas palabras, intenta definir su futuro.
Ante la precarización de lo territorial en el sentido de desarrollo, es claro que dar preponderancia a la planeación es una respuesta y casi una obligatoriedad, esto implica la asunción de nuevas responsabilidades para el nivel territorial, así como la incorporación definitiva de la región al proceso de planeación, superando incluso, el pobre esquema de los Consejos Territoriales de Planeación impulsado desde la Constitución para la creación del Sistema Nacional de Planeación.
- La Planeación del Desarrollodesde el Municipio como eje fundamental de la territorialidad colombiana
Como primera medida, la planeación se originará en los Municipios, como un proceso de diagnostico y evaluación prolongada, en el cual se hará permanente la labor de construcción y seguimiento con la comunidad. Así pues, los Municipios elaborarán un gran documento rector de la planeación, no bajo la forma de un Acuerdo del Concejo Municipal sino como una Convención Municipal para el Desarrollo (debido a la construcción de comunitaria, participativa y trascendente que tendrá como documento). La vigencia de este documento será de doce años y en él se plasmarán los acuerdos básicos de la sociedad, en los que se determinen los objetivos puntuales y macro localizados que se pretenden alcanzar en el largo plazo (los doce años), con la debida delimitación de tiempos y espacios. Al tratarse de una Convención, deberá hacerse un esfuerzo por la inclusión y divulgación, muy superior al que se realiza en las épocas intermedias, pues es de suponer que la sociedad comprende que está acordando en conjunto hacia donde quiere que sus gobernantes la dirijan.
En los tres periodos de gobierno que se comprenden entre cada documento rector de la Planeación del Desarrollo a largo plazo, se realizarán documentos particularizados (uno al comienzo de cada periodo) denominados Documentos Cuatrienales de Planeación, donde se establezcan las estrategias que se adelantarán para alcanzar los objetivos plasmados en la Convención Municipal para el Desarrollo, así como el presupuesto para desarrollarlas, el seguimiento de evaluación y ajustes a lo ya adelantado y el planteamiento de los objetivos que en un proceso de consenso con los habitantes del Municipio, se acuerde, deben ser objetivos a considerar en la próxima Convención Municipal para el Desarrollo.
Como se puede ver, la base para la construcción de cada Convención Municipal para el Desarrollo no es otra que lo adelantado por los tres Gobiernos Municipales que la precedieron en un proceso de construcción conjunta con la Comunidad. De esta manera se está dando una continuidad necesaria al trabajo ejecutado con miras al desarrollo y se está garantizando de paso que haya una continua evaluación y reacomodación de los factores que con mayor certeza, serán determinantes para la consecución de los objetivos.
- La Planeación del Desarrollo desde el Departamento como agrupador de las microrregiones
Una vez listas las Convenciones Municipales para el Desarrollo, los departamentos procederán con la articulación de los documentos de los Municipios que los componen, en un gran documento acordado de manera conjunta entre todos los Municipios (representados por sus alcaldes) en la Convención Departamental para el Desarrollo, la cual, a manera de réplica de lo Municipal, se dará a la tarea de acordar los macro objetivos conjuntos que resultan comunes al Departamento, con la intención de proceder a elevar el proceso de planeación al siguiente nivel: el Regional.
En los tres periodos intermedios a cada Convención Departamental para el Desarrollo, los respectivos gobernadores, en un ejercicio análogo al de los alcaldes, formularán sus respectivos Documentos Cuatrienales de Planeación con más o menos las mismas intencionalidades y estructura del nivel Municipal.
- La Planeación del Desarrollo desde la Región como eslabón articulador entre lo nacional y lo territorial
Las Regiones como un Agente que conectará definitivamente lo Territorial con lo Nacional, procederán de la misma manera que los niveles inferiores de división político administrativa, formulando su Documento en una Convención Regional para el Desarrollocon la representación Departamental por parte de cada uno de los Gobernadores.
Es de anotar que, según lo visto antes, el número de Regiones en que se ha creído conveniente la división del país, no resulta en absoluto grande (en el ejemplo tomado de Suárez, (2010), no son sino ocho), lo cual será de gran utilidad para la condensación de los objetivos departamentales en documentos macro de Planeación del Desarrollo. Es así, que al escalar hacia el siguiente nivel (el Nacional) la acomodación de acuerdos generales estará garantizando no solo un proceso de inclusión en el cual habrá participado virtualmente todoel país, sino un debido enfoque hacia las problemáticas reales de la sociedad, en un orden consecuente y con una coherencia objetiva.
- La Planeación del Desarrollo Nacional desde una Convención Nacional para el Desarrollo
Finalmente, llegado el momento, se plasmará el Documento rector para la planeación en los siguientes doce años, el cual es resultado de la Convención Nacional para el Desarrollo y será el más completo esfuerzo nacional por encaminarse hacia una postura desarrollista de su población. Es de notar cómo, a través del ejercicio relatado, se han dejado de lado las problemáticas comunes al actual ejercicio de planeación y se ha agotado el paradigma de que planear es equivalente a gobernar, pues con un procedimiento de genuina participación ciudadana, se ha conducido a los gobernantes a planificar (poner en acción lo planeado) y resolver problemas congruentes con el desarrollo.
El nivel nacional, actuando en consonancia con el sistema planteado, trabajará con la planeación de largo plazo a doce años, con el valor agregado de que al no coincidir sus periodos con los de los alcaldes, se tendrá el tiempo suficiente para que en los dos años anteriores se consoliden los Documentos provenientes de las Convenciones para el Desarrollo Municipal, Departamental y Regional (con un lapso de preparación de ocho meses cada uno, hasta completar el consolidado Regional a los veinticuatro meses de iniciado el periodo del Ejecutivo a nivel Territorial, es decir, exactamente al inicio de un nuevo periodo presidencial). Adicionalmente el nivel nacional también participará del ejercicio Cuatrienal de planeación, con lo cual se completará el ciclo de participación y planeación.
CONCLUSIONES
Este documento ha hecho hincapié en la necesidad de una reforma al modelo de planeación que ha sostenido en el tiempo Colombia por más de medio siglo. Si bien la propuesta planteada puede ser solo un boceto sujeto a multitud de precisiones, correcciones e incluso su absoluto rechazo por considerarse inviable o improcedente, es de tener en cuenta que el principal objetivo de la misma no es otro que dar cuenta de la necesidad que tenemos por examinar desde nuevos puntos de vista la implementación de la planeación, así como la respuesta a preguntas irresolutas que el país ha estado pidiendo con urgencia desde la misma Carta Política de 1991.
La planeación no es un ingrediente técnico de la gobernanza, es su espíritu mismo, del que fluye su legitimidad y que en cierto sentido, garantiza que en un futuro se pueda superar el estigma del subdesarrollo en un país que tiene todos los ingredientes para abandonar la vergonzante situación de atraso con la que se le ha clasificado.
Una renovada esperanza tendrían las personas a nivel de nuestros Municipios, si, en un acto de franco desinterés, los gobernantes acudiesen a ellos para conocer lo que de alguna manera, a raíz de la experiencia cotidiana y de la construcción comunitaria, conocen mejor que nadie: sus necesidades y anhelos.
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